Discurso de S. Ex.ª o Ministro dos Negócios Estrangeiros, Prof. Dr. Diogo Freitas do Amaral, na Assembleia da República Portuguesa

Assembleia da República Portuguesa, 19 de Dezembro de 2005
Intervenção de S. Exª o Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros na Conferência Internacional “Portugal e as Missões de Paz”

Exmo. Senhor Presidente da Comissão de Defesa Nacional e Presidente desta Conferência Internacional,

Gostaria de começar por agradecer o convite que me foi dirigido para participar nesta conferência que em boa hora a Assembleia da República decidiu organizar. Queria também felicitar os organizadores pela oportunidade desta iniciativa, pois, para além da feliz selecção do tema de reflexão, - falar do papel de Portugal nas Missões de Paz equivale a reflectir na evolução do Mundo desde o final da Guerra Fria e no nosso posicionamento como actor credível na cena internacional -, entendo que o Parlamento tem um papel essencial na política externa portuguesa e, em particular nesta matéria.

3. Os benefícios e a relevância na acção externa de Portugal da participação nacional nestas Missões.

Esta intervenção, necessariamente genérica, será complementada ao longo desta Conferência pelas intervenções regionalmente mais focadas dos Senhores Embaixadores António Monteiro, José Luiz-Gomes, João Salgueiro, Carlos Pais e João Mira Gomes – além, naturalmente, da intervenção final do Senhor Ministro da Defesa Nacional.

Nos anos 90 assistimos, com o fim da Guerra Fria, à crescente globalização dos interesses estratégico/políticos de outros actores internacionais que não Washington e Moscovo – a União Europeia, por exemplo – e à disseminação do conceito de intervenção humanitária em face de conflitos que nos chegavam diária e impreterivelmente a casa pelo noticiário da noite: eram as chamadas CNN crisis (lembro-me de assistir pela televisão ao desembarque dos marines americanos na Somália!).

Esgotado o modelo bipolar, a Comunidade Internacional assumiu então o seu papel de polícia à escala global através dos diversos instrumentos ao seu dispor, nomeadamente das Nações Unidas, da NATO e da União Europeia. Falamos da visão de um mundo baseado em interesses comuns e da vontade de os defender através de uma parceria global e multilateral, por forma a responder a riscos gerais e a uma ameaça progressivamente multidimensional e transnacional.

Neste contexto, as operações de paz desempenharam e desempenham um papel crucial, nos últimos anos, na estabilização internacional, incluindo no continente europeu. As missões em Moçambique, na Bósnia-Herzegovina, mais tarde na Serra Leoa, no Congo, e actualmente na Libéria (e, claro, em Timor-leste) contribuíram decisivamente para a paz e estabilidade nos respectivos países e nas regiões em que esses países se inserem.

No entanto, não devemos nem podemos esquecer os casos de claro e notório insucesso – e a esse propósito não posso deixar de recordar os massacres ocorridos no Ruanda e em Srebrenica – dos quais devemos retirar todas as lições. Não obstante, e por outro lado, o que teria sucedido ao mundo sem as Missões de Paz? Certamente tudo teria sido muito pior! Assim, digo-o com total clareza: o saldo das Missões de Paz é, a meu ver, francamente positivo.

Ao recente crescimento quantitativo das Operações de Paz, acresce a progressiva complexidade destas, que adquiriram uma natureza claramente multidimensional (política, militar, policial, humanitária) e colocaram na mesa questões como a urgência de se melhorar a coordenação e a capacidade operacional dos actores e das instituições internacionais envolvidos, e a imperatividade de se garantir uma paz sustentável. Se me permitem um parêntesis, a propósito dos frequentes relapsos das partes para situações de conflito, congratulo-me pela decisão tomada pelos Chefes de Estado e de Governo na Cimeira das NU de Setembro último de estabelecer uma Comissão para a Consolidação da Paz, cujo objectivo é precisamente o de assistir na transição de uma situação de pós conflito para um cenário de paz. Esta Comissão teve aliás origem numa proposta portuguesa formalizada em 2003, pelo que tem um significado muito especial para nós.

No que respeita às Nações Unidas há, desde logo, a sublinhar a nossa política de envolvimento activo e participativo nas operações de manutenção de paz da Organização. Devido à robusta participação nacional, em particular na missão das Nações Unidas na Bósnia Herzegovina e em Timor-leste (UNTAET e UNMISET), ocupámos por um longo período uma posição cimeira no ranking dos países contribuintes de forças. Nessa altura, oscilávamos entre o 11º ou 12º lugar no universo da ONU, entre 191 países, o que para um país como Portugal constitui um notável esforço de projecção externa. Ocupámos também o 1º lugar entre os Estados membros da União Europeia.

Actualmente Portugal participa em 3 operações das Nações Unidas: ONUB (Burundi), UNMIK (Kosovo) e UNOTIL (Timor-Leste) e cota-se no 80º lugar na lista dos Estados contribuintes para as missões de paz de âmbito onusiano, com um total de 22 elementos (dos quais 16 polícias civis e 6 observadores militares). No âmbito dos países da UE, Portugal é actualmente o 18º contribuinte.

No âmbito da sua adaptação ao novo contexto geopolítico e estratégico da segurança, a NATO tem assumido como crescente prioridade a sua actuação em missões de paz, inicialmente não previstas no Tratado de Washington (daí serem denominadas missões “não-artigo 5º”). Dos Balcãs ao Afeganistão, a NATO tem contribuído decisivamente para a paz e segurança no mundo, empenhando esforços militares e políticos na resolução de diversos conflitos, quer por mandato das Nações Unidas (Afeganistão), quer por imperativos humanitários (Balcãs).

A NATO ampliou também o leque de operações, actuando hoje não só no campo da manutenção da paz (Kosovo e Afeganistão), mas também no apoio às missões de paz de outras organizações (como a da União Africana em Darfur), na educação e reforma dos sectores de segurança (Iraque), e ainda em missões de outra natureza, nomeadamente de assistência humanitária (Paquistão).

Portugal, enquanto membro fundador da Aliança, apoiou esta transformação e tem contribuído para as diversas missões aliadas. O contributo nacional consiste actualmente em destacamentos para as missões no Kosovo – onde temos o maior contingente português no estrangeiro (um batalhão com cerca de 250 elementos), Afeganistão, onde temos a responsabilidade de proteger o aeroporto de Cabul, e Iraque, contribuindo ainda com uma equipa militar médica para a Operação de Assistência ao Paquistão.

Relativamente à nossa participação na Missão da NATO no Afeganistão, aproveitaria esta ocasião para relembrar a memória do primeiro-sargento dos Comandos João Paulo Roma Pereira, falecido fez ontem um mês, e curvar-me perante o honroso serviço por ele prestado a Portugal e o seu contributo pessoal para a consolidação da paz naquela região. Lembro também os outros militares portugueses que, não pagando o preço supremo, ficaram feridos na mesma ocasião.

Os sucessivos Governos de Portugal têm afirmado a vontade de participar em todas as dimensões de integração da construção Europeia, nomeadamente na área da segurança e defesa. Com o lançamento da Política Europeia de Segurança e Defesa, em 1999, primeiro, e a declaração de operacionalidade da PESD em 2003, depois, a União lançou várias operações de gestão de crises. O conjunto das operações PESD incidiu, em primeiro lugar, em operações clássicas de polícia ou militares, definidas como”missões de Petersberg”[1].

A aprovação da Estratégia Europeia de Segurança, em Dezembro de 2003, veio reforçar a matriz preventiva, tanto no que diz respeito aos conflitos como no tocante a fenómenos de emergência de Estados falhados, dando azo a missões de tipo “institution building”, como a reforma do sector da segurança e de apoio ao Estado de Direito. Portugal participou até agora em quase todas as missões, civis e militares, executadas pela UE.

O desenvolvimento quase exponencial das missões da UE – particularmente de índole civil - exige uma capacidade de resposta a desafios cada vez mais ambiciosos. Portugal tem estado empenhado em ambas as vertentes da PESD desde o início, quer através da sua participação nas diferentes missões, quer no desenvolvimento das capacidades da UE, no âmbito do Objectivo Global 2010 e do Objectivo Global Civil 2008.

Em jeito de memória, refiro as participações portuguesas em algumas operações militares da UE já concluídas

- Concórdia – antiga República Jugoslava da Macedónia: contribuiu para apaziguar as tensões inter-étnicas entre Albaneses e Macedónios.

- ALTHEA/EUFOR - Bósnia-Herzegovina: é a operação militar da União Europeia mais importante, em termos de objectivos políticos, de recursos envolvidos, e do seu significado para as relações da UE com a NATO. O seu principal objectivo é prevenir um regresso à violência.

Sublinho outra dimensão importante da Operação ALTHEA: trata-se do primeiro grande teste à aplicabilidade e eficácia dos acordos ditos “Berlim Plus”, ao abrigo dos quais a UE beneficia das capacidades logísticas e de planeamento da NATO. O entendimento entre as duas organizações tem sido muito bom.

O nível da participação portuguesa reflecte bem a importância política que a presença da UE nos Balcãs encerra - Portugal participa actualmente aí com 237 militares.

- EUSEC RD CONGO (desde Maio de 2005): enquadra-se no âmbito da reforma do sector de segurança, com o objectivo de constituir um exército nacional, contendo uma componente de desarmamento, desmobilização e reintegração.

- Apoio à Amis II – (aprovada em Julho de 2005), é a acção de apoio civil-militar da UE à Missão da União Africana na região sudanesa do Darfur.

A dimensão civil da gestão de crises é hoje uma das faces mais visíveis da acção externa da União Europeia. Com mandatos diversificados, estas missões vão da simples monitorização ao apoio ao combate ao crime organizado, sendo de notar uma tendência geral para serem lançadas em qualquer ponto do mundo, da Bósnia ao Achém, passando por Rafah.

De entre estas, saliento a EUPM – Missão de Polícia da UE na Bósnia-Herzegovina (início de 2003 ao final de 2005)

A Missão de Assistência da UE na Fronteira Moldova-Ucrânia: tem como o objectivo aumentar a cooperação entre a UE e as autoridades Moldovas e Ucranianas no combate ao tráfico de armas, contrabando, crime organizado e corrupção, contribuindo para uma solução viável para o conflito da Transnístria.

A Missão de Polícia na Antiga República Jugoslava da Macedónia (PROXIMA)

A Missão de Polícia na República Democrática do Congo – EUPOL KINSHASA - Chefiada pelo Superintendente Adílio Ruivo Custódio, oficial da PSP.

Portugal irá organizar um curso de investigação criminal para cerca de 55 oficiais, em Junho de 2006, e tem 1 oficial da GNR destacado em Bruxelas.

Na sequência do acordo alcançado entre o Governo israelita e a Autoridade Palestiniana para a abertura do terminal de Rafah - único ponto de passagem entre a Faixa de Gaza e o mundo exterior -, e do convite feito à UE para assumir o papel de terceira parte naquele posto, foi lançada a Missão de Assistência de Fronteira em Rafah (EU BAM Rafah). Portugal também aí está presente.

Dado quanto antecede, e apesar dos conhecidos constrangimentos financeiros, torna-se óbvio que Portugal tem dado um contributo bastante significativo para o desenvolvimento do papel da UE na gestão de crises, quer através da sua participação nas várias missões militares e civis que a União tem lançado no âmbito da PESD, quer mediante o desenvolvimento das capacidades, no quadro dos objectivos fixados a nível europeu.

A presença portuguesa poderá contudo ter ainda mais impacto se melhorar ao nível qualitativo, nomeadamente na capacidade de projecção de uma força integrada e combinada. Neste sentido, Portugal participa nos processos de aquisição de capacidades militares lançados ao nível da UE, nomeadamente no Objectivo Global 2010, no processo de constituição de Battlegroups e na Agência Europeia de Defesa.

3. Os benefícios e a relevância na acção externa de Portugal da participação nacional nas Missões de Paz

À defesa do território nacional, embora continue a constituir, como não podia deixar de ser, “a” missão militar por excelência, acresceram novos objectivos e, quiçá ainda mais relevante, um novo e revigorado propósito da instituição militar: deixou de ser uma ferramenta puramente de guerra para se transformar num verdadeiro e assumido instrumento de política externa. E essa transformação ocorreu graças às missões das Forças Armadas no exterior sem a natureza de uma guerra.

Convirá também não esquecer o papel das missões naquilo que designaria como “internacionalização das Forças Armadas”. O real valor dos contactos internacionais, por via da participação em operações fora do território nacional, quer para a instituição como um todo, quer para o percurso profissional dos elementos que a compõem foi crucial na modernização do aparelho de defesa.

Este fenómeno trouxe-lhe não só um novo sentido de missão stricto sensu, mas também, lato sensu, uma renovada legitimidade enquanto instituição perante a opinião pública. Por outras palavras, as missões no estrangeiro contribuíram para dignificar o papel das Forças Armadas junto dos portugueses e, concomitantemente, actualizar o seu acervo doutrinário e capacitário.

Devo referir a este propósito os relatos de amizade, coragem e dedicação que regularmente nos chegam relativos às nossas forças destacadas. Não posso pois deixar aqui de reconhecer e saudar o profissionalismo, elevada competência e espírito de missão que os militares portugueses em serviço no exterior sempre demonstraram, contribuindo dessa forma para activamente dignificar o nome de Portugal nos países e regiões locais onde se encontram colocados.

Lembro-me, por exemplo, de, durante uma reunião com o MNE da Bósnia-Herzegovina, este me transmitir enfaticamente a extraordinária impressão que as forças portuguesas tinham deixado naquele país e que, agora, poderia ser capitalizado em termos de oportunidades económicas.

Para além das vertentes de assistência humanitária e manutenção da paz, é pois possível ver também as operações de paz num prisma de reforço da credibilidade externa do país e da sua população. A nossa participação activa e o nosso empenhamento internacional neste domínio são prova de que queremos assumir a nossa responsabilidade colectiva e desempenhar um papel na gestão de crises internacionais.

Assim, a nossa política de envolvimento activo e participativo nas operações de manutenção de paz, que tem sido – e muito bem –prosseguida consistentemente pelos diversos governos desde meados dos anos 90, visa contribuir para a manutenção da paz e segurança internacionais ao mesmo tempo que, complementarmente, prossegue também os seguintes objectivos:

- adquirir e manter influência e visibilidade no seio da ONU, da NATO e da UE, o que tem óbvia relevância para um país com a nossa dimensão;

- reforçar a nossa posição junto das estruturas de decisão política daquelas instituições internacionais;

- aumentar a representação nacional na estrutura orgânica das referidas instituições, designadamente no Departamento de Operações de Paz (DPKO);

- conferir legitimidade acrescida para solicitar o envolvimento da Comunidade Internacional e, em particular, das Nações Unidas em teatros operacionais para nós importantes (Timor Leste e PALOPs);

- favorecer as candidaturas para cargos de chefia de nível elevado nas estruturas internacionais, como foi exemplo a nomeação do Engenheiro António Guterres para ACNUR;

- proporcionar às Forças Armadas oportunidades de actuação em situações reais e contactos internacionais.

O nível da presença portuguesa militar no estrangeiro, situado à volta de 800 homens, é bastante elevado, quer em termos absolutos, quer em termos relativos, dada a dimensão e os constrangimentos financeiros do país. A título comparativo, o conceito estratégico de um país da dimensão e riqueza do Canadá prevê a manutenção no exterior de uma força de apenas 1000 elementos.

O esforço financeiro implicado também não é negligenciável. Portugal contribui obrigatoriamente com 0,47% dos custos das operações de paz das NU, o que para 2005 equivale a vários milhões dólares.

Sublinho ainda que no contexto da intensificação da vertente PESD (Política Europeia de Segurança e Defesa), dentro da PESC (Política Externa e de Segurança Comum), está a provocar um significativo aumento das despesas neste domínio. Esta situação tenderá a agravar-se se a UE vier a assumir maiores responsabilidades no Kosovo e penso que as suas implicações deverão ser ponderadas tanto a 25 como a nível interno.

Sendo Portugal, entre os países de pequena/média dimensão, um dos poucos que se pode assumir como um actor global, em virtude dos laços históricos que o unem a quase todas as zonas do Mundo, a participação nas missões de paz, para além de muitas vezes decorrerem de compromissos internacionais e de imperativos morais, constitui um instrumento importante na afirmação desta dimensão global da nossa política externa, pelo que será do interesse nacional manter um nível de empenho e visibilidade razoáveis neste domínio. Não devemos, nem podemos, ser free riders da segurança internacional.

Mas, por outro lado, também temos de equacionar as nossas participações sem esquecer a dimensão financeira – enquanto vivermos num período de correcção de défice orçamental excessivo e tivermos necessidade premente de manter um activo e vasto combate à pobreza.

Em conclusão, para enfrentar o grande desafio que é a participação activa de Portugal na manutenção da paz e segurança internacionais, é-nos exigido um esforço substancial. No entanto, o Governo português entende que a despesa na manutenção da paz e da segurança internacional é um investimento que vale a pena. Ponto é que ele seja comportável em face de outros objectivos igualmente prioritários.

Esta política de participação activa nas missões de paz, como de resto todas as políticas públicas, terá por isso de ser constantemente avaliada à luz do conjunto das nossas necessidades colectivas. Também nesta matéria, como nas outras, a política não deve ser utopia, nem niilismo – tem de continuar a ser, como sempre nos ensinaram os clássicos, a arte do possível.

[1] Missões humanitárias e de evacuação, missões de manutenção da paz e missões de forças de combate para a gestão de crises, incluindo missões de restabelecimento da paz.